MINISTERIO DE JUSTICIA, DERECHOS HUMANOS Y CULTOS
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador
Sentencia de 6 de mayo de 2008 (Excepción Preliminar y Fondo)
I
INTRODUCCIÓN DE LA CAUSA Y OBJETO DE LA CONTROVERSIA
1. El 12 de diciembre de 2006 de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 61 de la Convención Americana, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión” o “la Comisión Interamericana”) sometió a la Corte una demanda en contra de la República del Ecuador (en adelante “el Estado” o “Ecuador”), la cual se originó en la denuncia No. 12.054 remitida a la Secretaría de la Comisión el 3 de junio de 1998 por María Salvador Chiriboga y Julio Guillermo Salvador Chiriboga (en adelante “los hermanos Salvador Chiriboga”). El señor Julio Guillermo Salvador Chiriboga fue declarado “interdicto” y su hermana fue nombrada su curadora por resolución judicial. Posteriormente, el señor Salvador Chiriboga falleció el 9 de enero de 2003 y María Salvador Chiriboga (en adelante “María Salvador Chiriboga”, “señora Salvador Chiriboga” o “la presunta víctima”) fue declarada su heredera universal. El 22 de octubre de 2003 la Comisión aprobó el Informe de Admisibilidad No. 76/03 y el 15 de octubre de 2005 aprobó el Informe de Fondo No. 78/05, en los términos del artículo 50 de la Convención, el cual contiene determinadas recomendaciones, que en concepto de la Comisión no fueron adoptadas de manera satisfactoria por parte del Estado, razón por la cual aquella decidió someter el presente caso a la jurisdicción de la Corte.
2. De acuerdo a los hechos invocados por la Comisión Interamericana, entre diciembre de 1974 y septiembre de 1977 los hermanos Salvador Chiriboga adquirieron por sucesión de su padre, Guillermo Salvador Tobar, un predio de 60 hectáreas designado con el número 108 de la lotización “Batán de Merizalde”. El 13 de mayo de 1991 el Concejo Municipal de Quito (en adelante “el Concejo Municipal” o “el Concejo”), actualmente denominado Concejo del Distrito Metropolitano de Quito, declaró de utilidad pública con fines de expropiación y de ocupación urgente el bien inmueble de los hermanos Salvador Chiriboga. Como consecuencia de dicha decisión municipal, los hermanos Salvador Chiriboga han interpuesto diversos procesos y recursos ante las instancias estatales, con el fin de controvertir la declaración de utilidad pública, así como para reclamar una justa indemnización de acuerdo con lo establecido por la legislación ecuatoriana y la Convención Americana.
3. Según la Comisión, como respuesta a la declaratoria de utilidad pública del predio, los hermanos Salvador Chiriboga apelaron dicho acto ante el Ministerio de Gobierno, el cual el 16 de septiembre de 1997 emitió el Acuerdo Ministerial No. 408, por el que anuló la mencionada declaratoria de utilidad pública. Sin embargo, el 18 de septiembre del mismo año el Ministerio de Gobierno dictó otro Acuerdo Ministerial, el No. 417, por el cual dejó sin efecto el ya mencionado Acuerdo Ministerial No. 408.
4. De conformidad con los hechos señalados por la Comisión se han iniciado diversos procesos judiciales. Tres de ellos se encuentran pendientes, a saber: a) el recurso subjetivo No. 1016 iniciado el 11 de mayo de 1994 ante la Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito (en adelante “Primera Sala”), mediante el cual los hermanos Salvador Chiriboga apelaron la declaratoria de utilidad pública (infra párr. 80); b) el recurso subjetivo No. 4431 iniciado el 17 de diciembre de 1997 ante la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito (en adelante “Sala Segunda”), el cual fue presentado por los hermanos Salvador Chiriboga con el propósito de que se declarara la ilegalidad del Acuerdo Ministerial No. 417 (infra párr. 81); y c) el juicio de expropiación No. 1300-96 iniciado 16 de julio de 1996 ante el Juzgado Noveno de lo Civil de Pichincha (en adelante “Juzgado Noveno de lo Civil” o “Juzgado Noveno”), mediante el cual el Municipio de Quito (en adelante “el Municipio de Quito” o “el Municipio”) presentó una demanda de expropiación del predio de los hermanos Salvador Chiriboga. El Juez Noveno de lo Civil de Pichincha (en adelante “Juez Noveno de lo Civil” o “Juez Noveno”), mediante auto emitido el 24 de septiembre de 1996, calificó la demanda y autorizó la ocupación inmediata del inmueble, lo cual fue notificado a la señora Salvador Chiriboga el 6 de junio de 1997.
5. Respecto al proceso de expropiación, la Comisión argumentó que habían transcurrido más de 15 años desde que el Concejo Municipal declaró la utilidad pública y que la ocupación con fines de expropiación del terreno había sucedido el 10 de julio de 1997, sin que se dictara una resolución judicial que fijará en forma definitiva el valor del bien y ordenará el pago de la indemnización. La Comisión agregó que durante todo ese tiempo el Municipio ha estado en posesión del inmueble. Consecuentemente, los hermanos Salvador Chiriboga se han visto impedidos de ejercer los atributos de la propiedad, en particular los derechos de uso y goce que corresponden a los titulares del bien. Asimismo, la Comisión indicó que se desprende de la Convención Americana y del ordenamiento interno ecuatoriano que la resolución judicial del juicio de expropiación debe emitirse en un plazo breve.
6. La Comisión señaló también que entre los recursos resueltos en la jurisdicción se encuentran los siguientes: a) el recurso subjetivo No. 1498-95 presentado ante la Sala Segunda del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo el 12 de enero de 1995 por los hermanos Salvador Chiriboga, mediante el cual solicitaron que se declarara ilegal y nulo el acto administrativo de la Comisión de Planificación y Nomenclatura, emitido el 7 de septiembre de 1994, en el cual se indica que resultaba desfavorable la solicitud de los hermanos Salvador Chiriboga de urbanizar tres hectáreas del inmueble. El 11 de diciembre de 2002 la referida Sala Segunda del Tribunal Distrital resolvió el referido recurso; b) el recurso subjetivo No. 2540-96 interpuesto el 2 de febrero de 1996 por los hermanos Salvador Chiriboga ante la Segunda Sala del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo. Mediante dicho recurso se impugnó el acto administrativo del Procurador Municipal, que pretendía dejar sin efecto el silencio administrativo positivo que se había conformado ante la falta de respuesta del Ministerio de Gobierno y que aceptaba la reclamación contra la declaratoria de utilidad pública. Dicho recurso fue resuelto negativamente por la Corte Suprema de Justicia del Ecuador el 13 de febrero de 2001; y c) el recurso de amparo constitucional planteado el 10 de julio de 1997 por los hermanos Salvador Chiriboga, en el cual argumentaron que la expropiación realizada por el Municipio de Quito significó una violación a sus derechos garantizados en la Constitución Política de la República del Ecuador (en adelante “la Constitución Política”), en la Convención Americana y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y que no se ajustaba a la normativa local que establecía el régimen de expropiaciones. Al respecto, el Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo resolvió dicho recurso el 2 de octubre de 1997.
7. Por lo anterior, la Comisión solicitó a la Corte que declare que el Estado es responsable por la violación de los derechos consagrados en los artículos 8 (Garantías Judiciales), 21 (Derecho a la Propiedad Privada) y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana, en conexión con los artículos 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) y 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de ese instrumento, en perjuicio de María Salvador Chiriboga. Asimismo, solicitó a la Corte que ordene al Estado determinadas medidas de reparación, así como el pago de costas y gastos.
8. La demanda de la Comisión fue notificada al Estado y a los representantes el 19 de enero de 2007.
9. El 18 de marzo de 2007 los señores Alejandro Ponce Martínez y Alejandro Ponce Villacís, en su condición de representantes de la presunta víctima (en adelante “los representantes”), presentaron su escrito de solicitudes, argumentos y pruebas (en adelante “escrito de solicitudes y argumentos”). Los representantes solicitaron al Tribunal que declare que el Estado violó los artículos 8 (Garantías Judiciales), 21 (Derecho a la Propiedad Privada), 24 (Igualdad ante la Ley), 25 (Protección Judicial) y 29 (Normas de Interpretación) de la Convención Americana, en conjunto con los artículos 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de este instrumento, en perjuicio de María Salvador Chiriboga. Por último, solicitaron a la Corte que ordene al Estado determinadas medidas de reparación y el pago de costas y gastos generados en la tramitación del caso en la jurisdicción interna y ante los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
10. El 17 de mayo de 2007 el Estado presentó su escrito de interposición de una excepción preliminar, contestación de la demanda y observaciones al escrito de solicitudes y argumentos (en adelante “la contestación de la demanda”). Indicó que no había violado el artículo 21 (Derecho a la Propiedad Privada) de la Convención, y que la privación del bien, propiedad de los hermanos Salvador Chiriboga, se realizó “[…] conforme a la Convención Americana, fue compatible con el derecho a la propiedad privada, pues se fundó en razones de utilidad pública y de interés social y se sujetó al pago de una justa indemnización.” En relación a la alegada violación del artículo 8 (Garantías Judiciales) de la Convención, en perjuicio de los hermanos Salvador Chiriboga, el Estado manifestó que la presunta víctima había iniciado múltiples procesos tanto ante la jurisdicción constitucional como en sede administrativa, “[…] los cuales han sido resueltos a través de resoluciones con la debida motivación fáctica, legal y consecuencialista, [… y que] en el juicio de expropiación iniciado por el Municipio de Quito es evidente el afán dilatorio de los representantes de la presunta víctima.” En relación con el artículo 25 (Protección Judicial) de la Convención, el Estado alegó que nunca obstruyó el acceso a los recursos previstos en la ley de la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar en innumerables ocasiones los actos administrativos que resultaron desfavorables a los intereses de los hermanos Salvador Chiriboga.
11. Respecto a las eventuales reparaciones, el Estado indicó que solamente reconocerá una “[…] indemnización compensatoria […] que sea fijada en el marco del litigio nacional o interamericano y se sustente en una pericia imparcial y apegada al valor real del bien sin tomar en cuenta la plusvalía que hoy representa, si se ajusta a la realidad del país y al presupuesto anual municipal y sobre todo bajo el criterio […] de la Corte […]”. Por último, objetó las cantidades de dinero solicitadas por los representantes por concepto de indemnización, costas y gastos. En dicho escrito el Estado también interpuso la excepción preliminar sobre la falta de agotamiento de los recursos internos.
12. Los días 24 y 25 de junio de 2007 la Comisión y los representantes presentaron, respectivamente, sus alegatos escritos a la excepción preliminar interpuesta por el Estado, y solicitaron a la Corte que desestime dicha excepción y prosiga con el fondo del caso. Los representantes adjuntaron varios anexos, los cuales fueron recibidos el 27 de junio de 2007.
IV
EXCEPCIÓN PRELIMINAR
“Falta de Agotamiento de Recursos Internos”
44. De acuerdo con lo señalado anteriormente, los argumentos de las partes y los documentos allegados a la Corte en relación con la excepción de falta de agotamiento de los recursos internos, este Tribunal no encuentra motivo para reexaminar el razonamiento de la Comisión Interamericana al decidir sobre la admisibilidad del presente caso, ya que dicho razonamiento es compatible con las disposiciones relevantes de la Convención.
45. El alegato relacionado con el retardo injustificado en algunos de los procesos judiciales presentados por los hermanos Salvador Chiriboga y el Estado, este será analizado por el Tribunal al examinar la presunta violación de los artículos 8 y 25 de la Convención.
46. En razón de lo anteriormente expuesto, la Corte desestima la excepción preliminar de falta de agotamiento de los recursos internos interpuesta por el Estado.
V
COMPETENCIA
54. En relación con los argumentos expuestos, este Tribunal deberá resolver si la limitación al derecho de propiedad del predio de la señora María Salvador Chiriboga para la construcción del Parque Metropolitano de la Ciudad de Quito se llevó a cabo de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 21 de la Convención. Para este fin, la Corte se referirá al contenido del derecho a la propiedad privada y analizará los hechos del presente caso de conformidad con las posibles restricciones al mencionado derecho y valorará si el Estado al aplicar dichas limitaciones cumplió con los requisitos exigidos por la Convención.
Restricciones al derecho a la propiedad privada en una sociedad democrática
60. El derecho a la propiedad privada debe ser entendido dentro del contexto de una sociedad democrática donde para la prevalencia del bien común y los derechos colectivos deben existir medidas proporcionales que garanticen los derechos individuales. La función social de la propiedad es un elemento fundamental para el funcionamiento de la misma, y es por ello que el Estado, a fin de garantizar otros derechos fundamentales de vital relevancia para una sociedad específica, puede limitar o restringir el derecho a la propiedad privada, respetando siempre los supuestos contenidos en la norma del artículo 21 de la Convención, y los principios generales del derecho internacional.
63. La Corte considera que a fin de que el Estado pueda satisfacer legítimamente un interés social y encontrar un justo equilibrio con el interés del particular, debe utilizar los medios proporcionales a fin de vulnerar en la menor medida el derecho a la propiedad de la persona objeto de la restricción. En este sentido, el Tribunal considera que en el marco de una privación al derecho a la propiedad privada, en específico en el caso de una expropiación, dicha restricción demanda el cumplimiento y fiel ejercicio de requerimientos o exigencias que ya se encuentran consagradas en el artículo 21.2 de la Convención.
65. A este respecto, la Corte ha considerado que no es necesario que toda causa de privación o restricción al derecho a la propiedad esté señalada en la ley, sino que es preciso que esa ley y su aplicación respeten el contenido esencial del derecho a la propiedad privada. Este derecho supone que toda limitación a este deba ser excepcional. De la excepcionalidad se deriva que toda medida de restricción debe ser necesaria para la consecución de un objetivo legítimo en una sociedad democrática, de conformidad con el propósito y fin de la Convención Americana. Por lo tanto, es necesario analizar la legitimidad de la utilidad pública y el trámite o proceso que se empleó para perseguir dicho fin.
A) Utilidad pública o interés social
69. La Corte observa que en el caso sub judice los hermanos María y Julio Guillermo Salvador Chiriboga adquirieron por sucesión de su padre, Guillermo Salvador Tobar, un predio de 60 hectáreas designado con el número 108, de la parcelación conocida como “Batán de Merizalde”, o simplemente “El Batán”, ubicado en la zona nororiente del actual Distrito Metropolitano de Quito. La señora María Salvador Chiriboga es su propietaria.
70. Posteriormente, el 13 de mayo de 1991 el Concejo Municipal de Quito resolvió “declarar de utilidad pública [y] autorizó el acuerdo de ocupación urgente con fines de expropiación total”, de varios inmuebles, entre los que se encontraba la propiedad de los hermanos Salvador Chiriboga. Primeramente, la declaratoria de utilidad pública se realizó a nombre del señor Guillermo Salvador Tobar como propietario del terreno, la cual fue modificada el 5 de octubre de 1995 a nombre de los hermanos María y Julio Guillermo Salvador Chiriboga, en su calidad de herederos. El 17 de junio de 1991 los hermanos Salvador Chiriboga apelaron el acto de declaratoria de utilidad pública ante el Ministerio de Gobierno, y solicitaron que se dejara sin efecto todo el proceso que se siguió para la declaratoria de utilidad pública. En respuesta a dicha solicitud, el 16 de septiembre de 1997 el Ministerio de Gobierno promulgó el Acuerdo Ministerial No. 408, que dejó sin efecto dicha declaratoria de utilidad pública. El 18 de septiembre del mismo año el Ministerio de Gobierno promulgó el Acuerdo Ministerial No. 417, que revocó el Acuerdo Ministerial No. 408, y dejó vigente la declaratoria de utilidad pública.
71. La Corte constató que la declaratoria de utilidad pública tenía como objeto destinar dicho predio al denominado “Parque Metropolitano”. Inclusive, anteriormente a esta, el terreno se encontraba afectado por la ordenanza Nº 2092 de 26 de enero de 1981, denominada “Plan Quito”, y la ordenanza Nº 2818 de 19 de octubre de 1990 que determinó los límites del Parque Metropolitano de la ciudad de Quito. Ambas ordenanzas establecen los límites y el uso de toda la superficie del Parque Metropolitano como área de recreación y protección ecológica de la ciudad de Quito.
72. Este Tribunal observa que no existe coincidencia entre las partes sobre la fecha exacta en que ocurrió la ocupación del terreno de la señora Salvador Chiriboga por parte del Municipio de Quito. La Comisión Interamericana señaló en la demanda que la ocupación se llevó a cabo el 10 de julio de 1997. Mientras que en su alegato final los representantes indicaron que el Estado se encontraba ocupando el terreno objeto de la expropiación desde 1991. Sin embargo, los mismos representantes, en los fundamentos de hecho del recurso de amparo constitucional que interpusieron en la jurisdicción interna, expresaron que “el día 7 de julio de 1997 el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ingresó abruptamente a la parte occidental [del] inmueble”. De otra parte, cabe mencionar que María Salvador Chiriboga, en su declaración rendida ante la Corte, expresó que perdió la posesión de su propiedad alrededor de 1991. Por otra parte, las hijas de la señora Salvador Chiriboga declararon que la ocupación del bien se había realizado en el año 1994, cuando se inauguró formalmente el parque (supra párrs. 19.a y 19.b). Al respecto, dentro de la prueba para mejor resolver solicitada por la Corte, el Estado allegó una certificación del Secretario General del Concejo Metropolitano de Quito, en la cual declara que el terreno fue ocupado después de que el Juez Noveno diera la autorización por medio de la providencia dictada el 24 de septiembre de 1996. De todo lo expuesto, en consideración de lo alegado por las partes y de la providencia dictada por el Juzgado Noveno el 24 de septiembre de 1996, este Tribunal estima que la ocupación del inmueble por el Municipio de Quito ocurrió entre el 7 y 10 de julio de 1997.
73. Las razones de utilidad pública e interés social a que se refiere la Convención comprenden todos aquellos bienes que por el uso a que serán destinados, permitan el mejor desarrollo de una sociedad democrática. Para tal efecto, los Estados deberán emplear todos los medios a su alcance para afectar en menor medida otros derechos, y por tanto asumir las obligaciones que esto conlleve de acuerdo a la Convención.
74. De manera análoga al interés social, esta Corte ha interpretado el alcance de las razones de interés general comprendido en el artículo 30 de la Convención Americana (alcance de las restricciones), al señalar que “[e]l requisito según la cual las leyes han de ser dictadas por razones de interés general significa que deben haber sido adoptadas en función del ‘bien común’ (art[ículo] 32.2 [de la Convención]), concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático, cuyo fin principal es ‘la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad’ (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Considerandos, párr. 1)”.
75. Asimismo, este Tribunal ha señalado que los conceptos de “orden público” o el “bien común”, derivados del interés general, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención.
76. En el presente caso no existe controversia entre las partes respecto al motivo y fin de la expropiación del inmueble de la señora Salvador Chiriboga. Asimismo, el Tribunal destaca, en relación con la privación del derecho a la propiedad privada, que un interés legítimo o general basado en la protección del medio ambiente como se observa en este caso, representa una causa de utilidad pública legítima. El Parque Metropolitano de Quito es un área de recreación y protección ecológica para dicha ciudad.
77. Por otra parte, este Tribunal constata que si bien dentro del proceso ante el sistema interamericano no existe controversia acerca de la declaratoria de utilidad pública respecto al destino del terreno, en la jurisdicción interna la señora Salvador Chiriboga sí interpuso dos recursos subjetivos o de plena jurisdicción, con el fin de impugnar la legalidad de dicha declaratoria. Debido a que estos recursos aún se encuentran pendientes, la Corte examinará sí el Estado ha cumplido con el plazo razonable y si los recursos fueron efectivos para proteger los derechos de la presunta víctima.
78. En aras de analizar el plazo razonable, la Corte examinará si los procesos se ajustaron a los siguientes criterios: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.
79. Al respecto, los representantes expusieron que no existe complejidad en los procesos iniciados por los recursos subjetivos o de plena jurisdicción, ya que estos versan sobre cuestiones esencialmente de derecho y con una carga probatoria mínima.
80. El 11 de mayo de 1994 los hermanos Salvador Chiriboga presentaron un recurso subjetivo, el cual está siendo tramitado ante la Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito bajo el expediente No. 1016. Dicho recurso fue presentado con el fin de que se declarara nula e ilegal la declaratoria de utilidad pública, con fundamento en supuestos errores del proceso, tales como la falta de notificación de la declaración de utilidad pública y un trato discriminatorio. El 4 de diciembre de 1995 la Primera Sala calificó la demanda. A partir del 5 de julio de 2002 María Salvador Chiriboga ha solicitado por medio de varios escritos que se dicte sentencia, lo que no ha sucedido hasta la actualidad.
81. El 17 de diciembre de 1997 también los hermanos Salvador Chiriboga presentaron otro recurso subjetivo, el cual está siendo tramitado ante la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito bajo el expediente No. 4431. Dicho recurso fue interpuesto con el propósito de que se declarara la ilegalidad del Acuerdo Ministerial No. 417, emitido el 18 de diciembre de 1997 (supra párr. 3). El 14 de enero de 1999, después de calificada y contestada la demanda, la Sala Segunda abrió el período de prueba. Luego de cumplido este término, el 13 de mayo de 1999 María Salvador Chiriboga solicitó que se pasaran los autos para dictar sentencia, lo cual fue aceptado por la Sala Segunda el 1 de junio de 1999. Sin embargo, desde entonces la señora Salvador Chiriboga ha presentado varios escritos en los que ha solicitado que se dicte sentencia, sin obtener respuesta.
82. El Tribunal advierte que el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa determina que el recurso subjetivo o de plena jurisdicción tiene como función proteger el derecho subjetivo de una persona que presuntamente ha sido vulnerado por un acto administrativo. En este sentido, la Corte observa que, a la luz de la ley citada, el proceso del recurso subjetivo debe durar entre 27 y 37 días hábiles, dependiendo de si la causa versa exclusivamente sobre cuestiones de derecho o de si además se abre una etapa probatoria. Asimismo, en esta normativa se indica que dentro de este tipo de proceso no se admiten incidentes.
83. Respecto a la complejidad de los recursos subjetivos o de plena jurisdicción presentados por la señora Salvador Chiriboga, la Corte hace notar que de acuerdo a la legislación ecuatoriana, tanto el objeto como el trámite de los mismos están diseñados para ser procedimientos sencillos y expeditos. Por otro lado, del análisis de la prueba allegada por la partes, se desprende que la actuación procesal de la señora Salvador Chiriboga fue acorde a la normativa interna y que, por el contrario, ha insistido reiteradamente a los tribunales para que resuelvan los recursos interpuestos. Además, este Tribunal considera relevante señalar que el Estado, en ejercicio de su función judicial, ostenta un deber jurídico propio, por lo que la conducta de las autoridades judiciales no debe depender exclusivamente de la iniciativa procesal de la parte actora de los procesos.
84. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Corte estima que el Estado excedió el plazo razonable en los procesos de los recursos subjetivos o de plena jurisdicción No. 1016 y No. 4431 interpuestos por María Salvador Chiriboga, ya que hasta el momento han transcurrido catorce y once años, respectivamente, desde la presentación de las demandas, las cuales fueron interpuestas el 11 de mayo de 1994 y el 17 de diciembre de 1997, sin que a la fecha de la presente Sentencia se haya emitido un fallo defintivo sobre los asuntos planteados.
85. Por otra parte, la Comisión y los representantes argumentaron que en el presente caso se ha configurado una violación del artículo 25 de la Convención, ya que hasta la fecha no han sido resueltos con carácter definitivo los diferentes recursos intentados, por lo que la señora Salvador Chiriboga no ha tenido acceso a un recurso sencillo, rápido y efectivo. Por su parte, el Estado manifestó que el ordenamiento jurídico interno del Ecuador sí cuenta con recursos rápidos y sencillos para proteger los derechos alegados como violados por la señora Salvador Chiriboga.
86. El Tribunal ya señaló la legislación interna en que se hallan consagrados los recursos subjetivos, mediante los cuales la señora Salvador Chiriboga pudo haber resuelto la situación jurídica del terreno expropiado, los cuales se caracterizan por ser recursos expeditos. Sin embargo, como lo ha reiterado en numerosas ocasiones esta Corte, la efectividad de los recursos no depende exclusivamente de que estén consagrados en la ley, sino que estos en la práctica sean rápidos y sencillos, y sobre todo que se cumpla con el objetivo de resolver sobre el derecho presuntamente vulnerado (supra párr. 57).
87. Como ya está demostrado, el tiempo transcurrido sobrepasa excesivamente el plazo que pueda considerarse razonable para que el Estado emitiera una sentencia definitiva en los procesos subjetivos. Esta demora ha generado otras consecuencias, además de la vulneración del plazo razonable, tal como una evidente denegación de justicia, ya que después de haber transcurrido más de una década desde la interposición de los recursos, no se ha resuelto en definitiva la legalidad del acto de declaratoria pública del bien objeto de expropiación.
88. La denegación al acceso a la justicia tiene una relación con la efectividad de los recursos, ya que no es posible afirmar que un recurso existente dentro del ordenamiento jurídico de un Estado, mediante el cual no se resuelve el litigio planteado por una demora injustificada en el procedimiento, pueda ser considerado como un recurso efectivo.
89. La Corte considera que con motivo de la falta de una resolución definitiva de los recursos subjetivos presentados por la presunta víctima, el interés social alegado por el Estado para justificar la privación del bien queda en estado de incertidumbre, lo cual pone en riesgo no sólo el interés público que recae sobre la existencia del Parque Metropolitano, sino además el real beneficio del cual está siendo objeto la comunidad en su conjunto, ante la posibilidad de una resolución desfavorable en este sentido.
90. Este Tribunal estima que en el presente caso las razones de utilidad pública o interés social para la restricción del derecho de la propiedad privada de María Salvador Chiriboga fueron legítimas y comprendieron la justificación necesaria para determinar dicha restricción. En consecuencia, las razones de utilidad pública o interés social son válidas a la luz del la Convención Americana. Sin embargo, esta Corte no puede dejar de observar que los recursos subjetivos o de plena jurisdicción interpuestos por los hermanos Salvador Chiriboga no han sido resueltos en un plazo razonable ni han sido efectivos.
B) Pago de una Justa indemnización
91. Una vez determinada la legitimidad en las razones de utilidad pública o interés social de la privación del derecho a la propiedad privada, la Corte procede a determinar si ésta privación se vio acompañada del pago de una justa indemnización como lo dispone la Convención Americana.
95. El artículo 21.2 de la Convención Americana expresamente señala como requisito para poder llevar a cabo una privación de la propiedad el pago de una justa indemnización.
96. Al respecto, el Tribunal estima que en casos de expropiación el pago de una indemnización constituye un principio general del derecho internacional, el cual deriva de la necesidad de buscar un equilibrio entre el interés general y el del propietario. Dicho principio ha sido recogido en la Convención Americana en su artículo 21, al referirse al pago de una “justa indemnización”. Esta Corte considera que para alcanzar el pago de una justa indemnización ésta debe ser adecuada, pronta y efectiva.
97. En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos ha interpretado la norma contenida en el artículo 1º del Protocolo No. 1, considerando que existe un derecho intrínseco a recibir una indemnización por la privación de la propiedad. Asimismo, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas mediante Resolución No. 1803 señaló que dentro del marco de la soberanía de un Estado para la expropiación por causas de utilidad pública se encuentra el deber de éste de pagar al dueño la compensación apropiada. Más aún, el principio según el cual es exigible la indemnización en caso de expropiación ha sido reafirmado por la jurisprudencia internacional.
98. La Corte estima que, en casos de expropiación, para que la justa indemnización sea adecuada se debe tomar como referencia el valor comercial del bien objeto de la expropiación anterior a la declaratoria de utilidad pública de éste, y atendiendo el justo equilibrio entre el interés general y el interés particular a que se ha hecho referencia en la presente Sentencia (supra párr. 63).
99. En el presente caso, el Estado inició un proceso de expropiación para establecer el valor del bien expropiado, y ordenar el pago a favor de la señora Salvador Chiriboga, de conformidad con el artículo 793 del Código de Procedimiento Civil.
100. La Corte, al igual que lo hizo al analizar los recursos subjetivos (supra párrs. 77 a 90), entrará a examinar si en el juicio de expropiación presentado por el Estado se cumplió con el plazo razonable y si éste fue un recurso efectivo.
103. La Corte observa, de acuerdo a los hechos del presente caso, que el 16 de julio de 1996 el Municipio de Quito presentó una demanda de expropiación en contra de la propiedad de los hermanos Salvador Chiriboga, cinco años después de haberse emitido la declaratoria de utilidad pública del inmueble. El 24 de septiembre de 1996 el Juez Noveno emitió el auto de calificación de la demanda, en el que aceptó ésta y autorizó la ocupación inmediata del terreno, toda vez que el Municipio había consignado una cantidad de 225.990.625,00 sucres por el inmueble, monto que había sido establecido por el mismo Municipio. Dicha cantidad fue depositada en la cuenta corriente No. 00100508-1 del Banco del Pichincha C.A., mediante el cheque No. CY794572. En dicho auto de calificación el Juez Noveno también designó al perito Vicente Domínguez Zambrano para que rindiera un informe pericial sobre el predio objeto de la expropiación. Posteriormente, la demanda de expropiación fue impugnada el 4 de julio de 1997 por los hermanos Salvador Chiriboga, y el 4 de septiembre de 1997 el Juzgado Noveno resolvió dejar sin efecto el auto de calificación de la referida demanda, por cuanto consideró que el Municipio no había cumplido con todos los requisitos determinados en la Constitución, la Ley de Contratación Pública y su Reglamento. Posteriormente a ello, se produjeron diversas actuaciones procesales en el juicio, entre ellas sobresalen las impugnaciones y la solicitud de aclaración presentadas por el Municipio contra la providencia de 4 de septiembre de 1997; la decisión de 17 de febrero de 1998 del Juez Noveno de inhibirse para seguir conociendo el juicio de expropiación, así como la decisión de 25 de enero de 2006 del Juez Noveno, mediante la cual declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 4 de septiembre de 1997 por una solicitud del Municipio.
104. Recién el 21 de febrero y 14 de junio de 2007, a más de 10 años de haberse iniciado el juicio de expropiación, el perito Domínguez Zambrano presentó ante el Juzgado Noveno un informe y una posterior ampliación, en los que concluyó que el valor total del predio, incluido el valor del bosque de eucalipto es de (...). Posteriormente, el 19 de junio de 2007 el Municipio impugnó el informe pericial del avalúo, al que alegó error esencial, mismo que fue desechado por el Juzgado Noveno de lo Civil el 11 de enero de 2008. Sin embargo, el Juez Noveno nombró de oficio al señor Manuel Silva Vásconez para que practicara un nuevo peritaje, y a la fecha de la presente Sentencia las partes no han allegado a Corte información sobre su presentación en la jurisdicción interna.
105. Las normas procesales vigentes en el Ecuador al momento de los hechos señalan claramente que ante la falta de acuerdo en el avalúo fijado, se procederá al juicio de expropiación, el cual “solo tiene por objeto determinar la cantidad que debe pagarse por concepto del precio de la cosa expropiada […]”, en el que “el juez dictará [sentencia] dentro de ocho días de presentado el informe pericial […]” y no se permiten incidentes dentro del proceso. De acuerdo a la normativa interna el plazo establecido para este proceso es de 38 días, al que deberá agregárseles los plazos derivados de otras circunstancias del proceso. Asimismo, el Código de Procedimiento Civil en el artículo 312 establece la posibilidad que el juez conceda un término extraordinario que nunca será mayor al triple del ordinario. En este sentido, el perito Neira Orellana en su dictamen rendido ante la Corte coincidió en manifestar que un criterio de razonabilidad de los términos es que el juicio de expropiación no se demore más del triple establecido por la ley para que el juez resuelva (supra párr. 20.b).
106. La Corte advierte que teniendo en cuenta la legislación interna, el juicio de expropiación no es un procedimiento complejo, es más bien un proceso expedito. El objeto del proceso es simple, establecer el precio de un bien expropiado, en donde el juez interno es quien determina el precio del inmueble. En lo que se refiere a la actuación procesal de las víctimas, en el presente caso la señora Salvador Chiriboga es la única persona afectada por la expropiación de su propiedad y del examen del juicio no se desprende que su actuación haya obstruido o dilatado el proceso.
107. Por otro lado, este Tribunal hace notar que en el presente caso el Estado es parte dentro del proceso, por ser el que interpuso la demanda de expropiación y, a su vez, ostenta la función judicial, lo que se ve reflejada en la actividad procesal a cargo del sistema judicial ecuatoriano. En lo que se refiere a la actuación de las autoridades judiciales encargadas de dirigir el proceso, la Corte considera que no han actuado con la debida diligencia, cuestión que se observa por ejemplo a partir de la inhibición del Juez Noveno el 17 de febrero de 1997, ya que en este punto supuestamente el expediente se remitiría a un Tribunal Contencioso Administrativo. Sin embargo, en el expediente del juicio de expropiación aparecen sólo algunas actuaciones realizadas por el juez entre el 17 de febrero de 1997 y el 25 de enero de 2006, pero ninguna es tendiente a concluir con el proceso, por lo que éste estuvo casi paralizado durante ese período. El juicio se reanudó cuando el Juez Noveno resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 4 de septiembre de 1997. No obstante lo anterior, a la fecha de la presente Sentencia no se ha emitido un fallo definitivo.
108. Además del examen del referido expediente se nota cómo, contrario a lo que argumentó el Estado ante este Tribunal, el Municipio de Quito fue el que presentó numerosos recursos que procesalmente fueron declarados improcedentes por el Juez Noveno.
109. La Constitución Política del Ecuador en su artículo 62 (supra nota 58), actualmente artículo 33 (supra nota 59), disponía que el Estado podrá expropiar un bien previa justa valoración, pago e indemnización, mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales. Al respecto, la Corte considera que los plazos señalados en la ley para tal efecto son adecuados (supra párr. 105). Sin embargo, en el presente caso se han excedido dichos plazos, lo que ha producido el incumplimiento de uno de los requisitos esenciales para la privación de la propiedad consagrado en el artículo 21.2 de la Convención consistente en el pago de una justa indemnización. Por lo tanto, el Estado no ha respetado las formas establecidas por ley, y tampoco ha fijado el precio ni otorgado el pago correspondiente dentro de un tiempo razonable.
110. La Corte observa que el Estado alegó, para justificar el pago de la indemnización, que realizó un “pago provisional” del valor del predio objeto de la expropiación. Sin embargo, este Tribunal considera que dicho pago no cumple con los estándares exigidos por la Convención Americana ni con los estándares y principios internacionales, por lo cual por más de 15 años el Estado no ha fijado el valor definitivo del bien ni ha otorgado el pago de una justa indemnización a la señora Salvador Chiriboga.
111. Asimismo, la Corte destaca que la señora Salvador Chiriboga se encuentra en un estado de incertidumbre jurídica como resultado de la demora en los procesos, ya que no puede ejercer efectivamente su derecho a la propiedad, la cual se encuentra ocupada por el Municipio de Quito desde hace más de una década, sin que se haya definido a quien corresponde la titularidad del predio.
112. Por otra parte, de acuerdo a lo que la Corte ya expuso referente a la efectividad de los procesos subjetivos (supra párrs. 86 a 88), se observa que los mismos criterios pueden ser aplicables al juicio de expropiación. Lo anterior, debido a que la denegación de justicia generada al no haberse emitido un fallo definitivo que determine cuál es el monto de la justa indemnización del inmueble de la señora Salvador Chiriboga, ha hecho que el recurso no sea efectivo.
113. De lo anterior se desprende que, si bien el fin de la expropiación ha sido legítimo, el Estado no ha respetado los requisitos previstos en la Convención Americana al no cumplir los plazos procesales contemplados en la normativa nacional y establecidos como formalidades necesarias en su derecho interno, vulnerando el principio de legalidad, por lo que el procedimiento expropiatorio ha resultado arbitrario.
114. La Corte constata que la falta pago de una justa indemnización, de acuerdo con los estándares previamente establecidos (supra párrs. 95 a 110), es evidente en el presente caso, y por lo tanto considera que la privación de la propiedad sin el pago de una justa indemnización constituye una violación al derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 21.2 de la Convención.
115. La Corte hace notar que María Salvador Chiriboga ha tenido que incurrir en el pago indebido de tributos y sanciones en el período comprendido entre los años 1991 y 2007. Al respecto, el Estado reconoció el error en que incurrió respecto del cobro de impuestos y multas a la señora Salvador Chiriboga, por lo que mediante una resolución del concejo municipal decretó la devolución de lo indebidamente pagado. Sin embargo, la presunta víctima afirmó que no se había llevado a cabo la devolución total de los montos indebidamente pagados. A juicio de este Tribunal, en el presente caso el pago de tributos y multas revelan la imposición de cargas adicionales, que se consideran como cargas excesivas y desproporcionadas para la señora Salvador Chiriboga, lo cual representa un agravante en la vulneración del derecho a la propiedad privada.
116. En conclusión, la Corte sostiene que el Estado privó del derecho a la propiedad privada a la señora María Salvador Chiriboga por razones de utilidad pública legítimas y debidamente fundamentadas, las cuales consistieron en la protección del medio ambiente a través del establecimiento del Parque Metropolitano. Sin embargo, el Estado no respetó los requerimientos necesarios para restringir el derecho a la propiedad acogidos en los principios generales del derecho internacional y explícitamente señalados en la Convención Americana.
117. En específico, el Estado incumplió con las formas establecidas en la ley al vulnerar la protección y garantías judiciales, ya que los recursos interpuestos han excedido para su resolución el plazo razonable y han carecido de efectividad. Lo anterior ha privado indefinidamente a la víctima de su bien, así como del pago de una justa indemnización, lo que ha ocasionado una incertidumbre tanto jurídica como fáctica, la cual ha derivado en cargas excesivas impuestas a la misma, convirtiendo a dicha expropiación en arbitraria.
118. De todo lo expuesto, este Tribunal considera que el Estado es responsable de la violación del derecho consagrado en el artículo 21.2 de la Convención Americana, en relación con los derechos establecidos en los artículos 8.1 y 25.1 de dicha Convención, todo ello en relación con el artículo 1.1 de dicho instrumento en perjuicio de María Salvador Chiriboga.
123. Respecto a la normativa interna, tanto constitucional como procesal civil, procesal contencioso administrativo y procedimental administrativo aplicada al presente caso, la Corte considera, una vez realizado el análisis de la misma, que dicha legislación se ajusta a lo establecido en la Convención Americana. De otra lado, este Tribunal observa que como se estableció en la presente Sentencia, la demora en los procesos y la falta de efectividad no son el resultado directo de la existencia de normas contrarias a la Convención o de la falta de normativa que prevenga esta situación. Tampoco se demostró que las violaciones y circunstancias evidenciadas en el caso sub judice configuren una problemática generalizada en la sustanciación de este tipo de juicios en el Ecuador.
124. Consecuentemente, este Tribunal no puede concluir que el Estado haya incumplido el artículo 2 de la Convención Americana.
VII
ARTÍCULO 24 (IGUALDAD ANTE LA LEY) EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 1.1 (OBLIGACIÓN DE RESPETAR LOS DERECHOS) DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
129. Teniendo en cuenta lo señalado en el párrafo anterior y que la cuestión planteada por los representantes es de derecho y no de hecho, el Tribunal, al realizar el examen de la alegada violación del artículo 24 de la Convención Americana, encuentra que no cuenta con los elementos de prueba suficientes para determinar si el Estado al no dar la autorización para urbanizar una parcela del predio propiedad de la presunta víctima, vulneró la referida disposición. En cuanto al alegato de los representantes respecto a que no se permitió a la presunta víctima acceder a un proceso judicial dentro de un plazo razonable, esta materia se analizó en relación con los derechos a las garantías y protección judiciales consagrados en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención (supra párrs. 48 a 118). Por lo tanto, la Corte considera que en el presente caso no se comprobó la existencia de la violación del artículo 24 de la Convención Americana por parte del Estado.
VIII
ARTÍCULO 29 (NORMAS DE INTERPRETACIÓN), EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 1.1 (OBLIGACIÓN DE RESPETAR LOS DERECHOS) DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
133. Al respecto, la Corte no encuentra que se haya acreditado violación alguna a estas normas que sirven para interpretar lo dispuesto en la Convención Americana.
IX
ARTÍCULO 63.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
134. Esta Corte considera apropiado que la determinación del monto y el pago de la indemnización justa por la expropiación de los bienes, así como cualquier otra medida tendiente a reparar las violaciones declaradas en la presente Sentencia, se hagan de común acuerdo entre el Estado y los representantes, dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta Sentencia. Si se llega a un acuerdo, el Estado y los representantes deberán informarlo a este Tribunal para verificar si dicho acuerdo es conforme con la Convención Americana y disponer lo conducente. En el caso que no se llegue a un acuerdo, la Corte determinará las reparaciones correspondientes, así como las costas y gastos.
SENTENCIA DE 3 DE MARZO DE 2011
(Reparaciones y Costas)
2. El Estado violó el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con los derechos a las garantías y protección judiciales consagrados en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana, todo ello en relación con el artículo 1.1 de ese instrumento, en perjuicio de María Salvador Chiriboga, de conformidad con los párrafos 48 a 118 de la […] Sentencia.
Parcialmente disienten la Jueza Medina Quiroga y el Juez ad hoc Rodríguez Pinzón, en lo que respecta a la violación del artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Por unanimidad, que:
3. No se ha comprobado que el Estado violó los artículos 24 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ni que el Estado incumplió con el artículo 2 de dicha Convención, en perjuicio de María Salvador Chiriboga, en los términos de los párrafos 123, 124, 129, 132 y 133 de la […] Sentencia.
IV
REPARACIONES (APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 63.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA)
32. Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Convención, la Corte ha indicado que toda violación de una obligación internacional que haya producido daño comporta el deber de repararlo adecuadamente y que esa disposición recoge una norma consuetudinaria que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de un Estado.
33. En el párrafo 134 de la Sentencia dictada por la Corte el 6 de mayo de 2008, el Tribunal consideró apropiado que la determinación del monto y el pago de la justa indemnización por la expropiación de los bienes, así como cualquier otra medida tendiente a reparar las violaciones declaradas en perjuicio de la señora María Salvador Chiriboga en la Sentencia, se hiciera de común acuerdo entre el Estado y los representantes, dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la notificación de dicha Sentencia. En el caso que no se llegara a un acuerdo, la Corte determinaría las reparaciones correspondientes, así como las costas y gastos. Como se indicó, en el plazo conferido las partes no lograron alcanzar un acuerdo (supra párr. 2).
34. Dado lo anterior, de conformidad con el criterio fijado y reiterado en la jurisprudencia de la Corte respecto de la naturaleza y el alcance de la obligación de reparar, así como de las consideraciones expuestas sobre el fondo y las violaciones a la Convención declaradas en el Capítulo VI de la Sentencia de fondo, este Tribunal procederá a analizar las pretensiones presentadas por las partes sobre reparaciones, con el objeto de disponer las medidas tendientes a reparar los daños derivados de las violaciones declaradas.
35. En específico, la Corte estima que el caso sub judice tiene características específicas al tratarse de afectaciones derivadas de la falta de pago de una justa indemnización, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.2 de la Convención. El propio artículo dispone que a fin de limitar el derecho a la propiedad privada se deberá otorgar el pago de una justa indemnización, como parte del requisito de la norma para poder restringir este derecho. En este sentido, la Corte analizará los parámetros para fijar el valor de la justa indemnización en la jurisdicción internacional, y posteriormente determinará los daños materiales e inmateriales, y dispondrá las indemnizaciones correspondientes, así como otras medidas para su reparación integral.
A) PARTE LESIONADA
36. La Corte tomará como parte lesionada a la señora María Salvador Chiriboga, en su carácter de víctima de las violaciones declaradas en su perjuicio en el Capítulo VI de la Sentencia de fondo dictada el 6 de mayo de 2008.
B) JUSTA INDEMNIZACIÓN EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 21 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
Diligencias, peritajes y normativa en el trámite interno e internacional
Diligencias relevantes en el juicio de expropiación No. 1300-96
44. El 15 de febrero de 2007 el perito Vicente Domínguez Zambrano rindió un dictamen en la jurisdicción interna ante el Juzgado Noveno, mediante el cual determinó que la propiedad en cuestión no sería urbanizable debido al impedimento y resolución municipal y que el valor actual a la fecha del peritaje, sería de (...) por m2, por lo que la totalidad del terreno, que corresponde a 645.687,5 m2, tendría un valor de (...). En la ampliación del informe de fecha 31 de mayo de 2007 sobre el valor del bosque de eucaliptos concluyó que este corresponde a (...). En consecuencia, el avalúo total del predio incluyendo dicho bosque sería de (...).
45. El 19 de junio de 2007 el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (en adelante, el Municipio) impugnó el informe pericial de avalúo alegando error esencial. Al respecto, el 11 de enero de 2008 el Juzgado Noveno concluyó que el Municipio “de ninguna manera legal había probado su alegación”, por lo que desechó la misma y mencionó que tanto el actor como el demandado habían hecho observaciones al informe pericial, lo que demuestra que el mismo carece de suficiente claridad y en consecuencia nombró a Manuel Silva Vásconez para que rindiera un nuevo peritaje.
46. El 20 de mayo de 2008 Manuel Silva Vásconez emitió un dictamen, mediante el cual estableció que el valor del metro cuadrado a la fecha del peritaje era de (...) m2, que multiplicado por la extensión del terreno daría un valor total de (...). Asimismo, determinó el valor del bosque de eucaliptos en la suma de (...). Además, la Corte nota que el perito realizó un avalúo del terreno en el año 1996, fecha en que se dio inicio el trámite de expropiación en la jurisdicción interna, en el cual estableció el valor del metro cuadrado en (...) por m2, lo que el valor total representa (...).
47. El 3 de abril de 2009 el Juzgado Noveno dictó sentencia de primera instancia y con base en el peritaje de Manuel Silva Vásconez ordenó el pago de la indemnización a favor de la víctima por el monto total de (...), y concedió al Municipio el término perentorio de ocho días para que depositara el dinero en esa judicatura. Dicha sentencia fue apelada por las partes. La señora María Salvador Chiriboga alegó que en la sentencia no se consideró el informe presentado por el perito Vicente Domínguez Zambrano, así como que al momento de fijar el valor del bien como justa indemnización, no se consideró la norma contenida en el artículo 244 de la Ley de Régimen Municipal, según la cual debió reconocerse un cinco por ciento adicional como precio de afectación. Por su parte, el Estado, alegó que “la sentencia [...] no es apegada a derecho ni a los fundamentos fácticos del caso[, ya que] el Juez [...] no consideró que el proceso se inició en 1993, luego de la declaratoria de utilidad pública para la creación del parque Metropolitano”, y que el inmueble se encontraba dentro de una zona de protección ecológica, declarada como tal en 1981 denominada “Plan Quito” y la ordenanza de 1990 que determinó los límites del Parque Metropolitano.
48. Actualmente, el caso se encuentra en consulta y apelación ante la Corte Provincial de Pichincha.
b) Peritajes rendidos en el trámite ante la Corte
49. El 1 de octubre de 2007 Edmundo Gutiérrez del Castillo, propuesto por la Comisión y los representantes, rindió su peritaje ante fedatario público, y manifestó que los terrenos ubicados en la parte occidental del Parque Metropolitano, entre los que se encuentra el de los hermanos Salvador Chiriboga, poseen las características para estimar que su valor es (...) por m2 sin urbanizar, lo que implica un valor total de la propiedad correspondiente a (...).
50. El 1 de octubre de 2007 Julio Raúl Moscoso Álvarez, propuesto por la Comisión y los representantes, rindió su peritaje ante fedatario público, el cual versa sobre derecho ecuatoriano y no sobre el valor del predio, no obstante, indicó que el valor del inmueble se fija con arreglo al valor que tenga el bien expropiado al tiempo de iniciarse el expediente de ocupación, sin tener en cuenta la plusvalía que resulte como consecuencia directa del proyecto que motive la expropiación y sus futuras ampliaciones.
51. El peritaje rendido por la perito Jakeline Jaramillo Barcia, presentado por los representantes en su escrito sobre reparaciones el 13 de abril de 2009 ante esta Corte, mediante el cual establece la “vocación urbana” de la propiedad. Para realizar el avalúo del bien la perito utilizó el enfoque comparativo del mercado, que obtiene una estimación del valor de la propiedad, comparándola con precios de oferta de propiedades cercanas similares, los cuales constituyeron bienes urbanizados en este caso. De acuerdo con dicho informe pericial, los representantes consideraron que el valor del suelo de la propiedad en el año 1991, anterior a la declaratoria de utilidad pública, era de (...) m2, correspondiente a (...) del valor del terreno, al cual se debería sumar el valor de la plantación forestal de eucalipto, que, según el informe pericial de Rodrigo Borja Crizón, también presentado por los representantes, tiene un valor de (...) m3 correspondiente a (...) por un volumen de madera de (...) m3.
52. El peritaje de Gonzalo Estupiñán Narváez, presentado por el Estado, rendido tanto en la audiencia pública de 19 de octubre de 2007 así como mediante los escritos del Estado, el cual destacó que el terreno expropiado “jamás fue considerado por la Planificación Municipal como terreno urbano o con posibilidad de urbanización” y que la única posibilidad era el uso agrícola. Al respecto, el Estado se refirió en sus alegatos finales de 28 de noviembre de 2007, al proceso de valoración de dicho perito para realizar el avalúo de “los terrenos de expropiación localizados en espacios declarados de protección ecológica”. Así, el Estado alegó que, dado que no se pueden implantar edificaciones en el predio en cuestión, se debería comparar la propiedad de la señora Salvador Chiriboga con predios rurales y, en consecuencia, aplicar criterios de valoración de inmuebles rurales, considerando su rentabilidad agropecuaria, ubicación y calidad del suelo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las ordenanzas municipales establecen una limitación casi total a los cultivos rentables en suelo colindante del área urbana; por ello, únicamente se permite su arborización para protección y un uso de recreación pasiva. Basándose en estos determinantes del proceso de valoración del perito, el Estado mencionó, que dada la ubicación del predio en la periferia de la ciudad, no resulta adecuado establecer un valor netamente rural; por consiguiente, se debe determinar un método de cálculo que también considere su localización urbana. En consecuencia, usando el modo de cálculo del perito Estupiñán Narváez, el Estado alegó que el avalúo total del predio corresponde a (...), siendo (...) por m2, a la fecha entre el 7 y 10 de julio de 1997, lo que refleja el momento cuando ocurrió la ocupación del inmueble por parte del Municipio.
53. Por otra parte, adicionalmente a los informes periciales anteriormente analizados, la Corte considera útil tomar en cuenta otras fuentes complementarias que no fueron controvertidas y que contribuyen a valorar el justo precio. En primer lugar, se toma nota de las tablas que muestran los valores que se han fijado en acuerdos transaccionales, permutas y sentencias judiciales, respecto de varias propiedades que han sido expropiadas en la misma zona y, en particular, aquellas que disponen una superficie mayor a 30.000 m2. Entre ellas existe una gran variante en su costo, dependiendo la forma para alcanzar el monto definitivo, siendo las permutas los más bajos, dado el precio promedio de (...) por m2, y los más costosos derivados de las sentencias judiciales, con un promedio de (...) por m2. En segundo lugar, esta Corte toma en cuenta las valoraciones que han efectuado otros peritos en los juicios internos, así como las decisiones judiciales respecto de casos de expropiaciones de los predios en el área en cuestión, incluyendo terrenos urbanizados. Al respecto, de los datos proporcionados en los Juzgados de Pichincha se desprenden pagos por un promedio de (...) por m2.
c) Normativa interna aplicable en el procedimiento expropiatorio
54. La Corte observa que en el período comprendido para el trámite de expropiación ante la jurisdicción interna del predio en cuestión (desde el año 1991 a la fecha) son pertinentes los siguientes artículos de las diversas codificaciones a la Constitución Política del Ecuador.
Constitución Política de 1984, Art. 50. Para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del medio ambiente, las municipalidades podrán expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro de conformidad con la ley.
Constitución Política de 1978 codificada en 1997, Art. 62: Para fines de orden social, determinados en la Ley, el sector público, mediante el procedimiento y en los plazos que señalen normas procesales, podrá expropiar, previa justa valoración, pago e indemnización, los bienes que pertenezcan a los otros sectores. Se prohíbe toda confiscación.
Constitución Política de 2008, Art. 323: Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pública o interés social y nacional, podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la ley. Se prohíbe toda forma de confiscación.
55. De conformidad con la normativa aplicable en la sentencia del Juzgado Noveno en el juicio de expropiación No. 1996-1300, el Tribunal nota que el procedimiento expropiatorio en el caso para fijar el justo precio está regido por las siguientes disposiciones relevantes, inter alia, artículos 321 y 323 de la Constitución Política, aprobada el 19 de julio de 2008; artículos 786, 788, 790, 791, 792 y 797 del Código de Procedimiento Civil, aprobado el 12 de julio de 2005, y artículos 242, 243 y 244 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aprobada el 5 de diciembre de 2005.
56. En vista de lo anterior, el procedimiento para fijar el justo precio consiste en que: a) el Estado puede declarar la expropiación de bienes por razones de utilidad pública, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la ley; b) tratándose de una expropiación urgente, la ocupación inmediata será decretada por el juez en la primera providencia del juicio, siempre que a la demanda se acompaña el precio que deba pagarse por lo expropiado y que el juicio continuará para la fijación definitiva de dicho precio; c) a la demanda de expropiación se deberá acompañar el valor del fundo, el cual se fijará con arreglo al valor al tiempo de iniciarse el expediente de ocupación, sin tener en cuenta la plusvalía que resulte como consecuencia directa del proyecto que motive la expropiación; d) presentada la demanda y llenados los requisitos determinados en el Código de Procedimiento Civil, el juez nombrará perito o peritos para el avalúo del fundo; e) para fijar la indemnización se tomará en cuenta el precio que aparezca de los documentos que se acompañan a la demanda y, cuando lo que se quiere expropiar comprenda una parte principal del fundo, podrá establecerse un precio justo según los peritajes; f) en todos los casos de expropiación se deberá pagar al propietario, además del precio establecido, un precio de afectación, y g) para fijar el precio el juez no estará obligado a sujetarse al avalúo establecido por la Dirección Nacional de Avalúos y Catastros ni las municipalidades, y dictará sentencia dentro de ocho días de presentado el informe pericial.
d) Práctica internacional en casos de expropiación
57. Esta Corte nota que en el derecho internacional, a través de la práctica de diferentes tribunales internacionales, no existe un criterio uniforme para establecer la justa indemnización, sino que cada caso es analizado teniendo en cuenta la relación que se produce entre los intereses y derechos de la persona expropiada y los de la comunidad, representados en el interés social. Por su parte, se puede observar que la Corte Europea de Derechos Humanos (en adelante “Corte Europea” o “Tribunal Europeo”) aplica distintos métodos de cálculo sobre los cuales fundamenta sus decisiones sobre reparaciones. Entre estos destaca que para elegir el método de cálculo que servirá de base en la evaluación del valor del bien, toma en cuenta los precios en el mercado inmobiliario de bienes similares y examina las justificaciones a los avalúos propuestos por las partes. En caso de existir una diferencia importante entre las evaluaciones de los peritajes, el Tribunal Europeo ha desechado alguno de estos como elemento de referencia. Asimismo, la Corte Europea distingue entre expropiaciones lícitas e ilícitas, utilizando diferentes métodos de cálculo, dependiendo del caso, para determinar el monto de la justa indemnización. En su jurisprudencia reciente ha establecido nuevos criterios en casos de expropiaciones ilícitas, el cual ha sido retomado en los últimos casos aplicándolo también para expropiaciones consideradas como lícitas.
58. Por otro lado, la Corte Europea ha destacado que las limitaciones del derecho a la propiedad por parte del Estado en casos en los que se persigue un motivo de protección del medio ambiente, se encuentra en el marco del interés general. Asimismo señaló que, la preservación de la naturaleza y los bosques constituye un valor cuya defensa trae consigo un interés constante y sostenido en la opinión pública y los poderes públicos. Al respecto, el Tribunal Europeo estableció que “las exigencias económicas e inclusive ciertos derechos fundamentales, incluyendo el derecho a la propiedad, no deben anteponerse frente a consideraciones relacionadas con la protección del medio ambiente”. Además, en el análisis del “fair balance” (justo equilibrio) entre la protección del derecho a la propiedad y las exigencias del interés público, el Tribunal Europeo observa las circunstancias particulares de cada caso, tales como las modalidades previstas por la legislación interna, la existencia de un recurso interno efectivo, el otorgamiento de una indemnización de la parte expropiatoria, el tiempo transcurrido o situaciones de incertidumbre de los derechos del propietario, para así determinar si la medida empleada por parte del Estado fue proporcional a su objetivo establecido. En razón de esa ponderación, si la carga que ha debido asumir el beneficiario ha sido excesiva, y sumando los demás requisitos, puede encontrar una violación del derecho a la propiedad, lo cual va a influir al fijar la justa indemnización.
59. Por su parte, la Corte Permanente de Justicia Internacional estableció que en casos de expropiación el pago de una indemnización constituye un principio general en derecho internacional, y que una reparación equitativa es aquella que corresponde “al valor que tenía la empresa al momento de la desposesión”. En la práctica de los tribunales de arbitraje internacional destaca que la fijación del monto de la indemnización se realiza sobre la base del “justo valor del mercado”, lo que es equivalente a la reparación integral y efectiva por el daño sufrido. Para determinar dicho monto, estos tribunales se basan normalmente en peritajes, pero en ocasiones han también determinado el valor del bien sobre la base de una aproximación en atención a los avalúos propuestos por las partes. Asimismo, los tribunales han tomado en cuenta otras circunstancias relevantes, incluyendo las “consideraciones equitativas” y se observan diferentes criterios en cuanto a la fecha a partir de la cual se calcula el monto de la indemnización. Además, la práctica internacional ha recogido los principios de que la indemnización deberá ser adecuada, pronta y efectiva.
Determinación de la justa indemnización por esta Corte
60. Este Tribunal reitera que en casos de expropiación el pago de una indemnización constituye un principio general del derecho internacional, el cual deriva de la necesidad de buscar un equilibrio entre el interés general y del propietario. Este principio ha sido reconocido en la Convención Americana en su artículo 21, lo cual dispone que a fin de privar a alguien de sus bienes se deberá otorgar el pago de una “indemnización justa”, por lo que dicho pago constituye en sí un requisito para poder restringir el derecho a la propiedad.
61. La Corte nota que, en el presente caso, el proceso de expropiación mediante el cual se fija el precio del bien en cuestión se encuentra pendiente en el fuero interno (supra párr. 48). No obstante, el caso fue sometido y resuelto en cuanto al fondo en esta jurisdicción internacional el 6 de mayo de 2008, y tanto el Estado como los representantes han insistido en que este Tribunal cuenta con los elementos suficientes para determinar el valor de la justa indemnización (supra párr. 19). Al respecto, la Corte reconoce que compete a los Estados fijar los criterios para determinar el pago de una indemnización en derecho interno por una expropiación, de acuerdo con sus normativas y prácticas, siempre y cuando estos sean razonables y de conformidad con los derechos reconocidos en la Convención. En el presente caso concedió a las partes un plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de la Sentencia de fondo, para que alcanzaran un acuerdo, sin que lo lograran. Asimismo, la víctima ha esperado más de 19 años para la determinación de un monto definitivo como justo pago por la expropiación de sus bienes. En este sentido, sería irrazonable continuar esperando un fallo definitivo en sede interna cuando la Sentencia de fondo evidencia la violación del plazo razonable por parte del Estado para solucionar el asunto. Por lo tanto, de conformidad con el objeto y fin de la Convención Americana para la protección efectiva del derecho a la propiedad privada, y atendiendo lo dispuesto en el párrafo 134 de la Sentencia de fondo, la Corte fijará el valor de la justa indemnización en vía internacional.
Criterios de la justa indemnización en vía internacional
62. Conforme a lo dispuesto en el párrafo 98 de la Sentencia de fondo, en casos de expropiación, para que la indemnización sea justa y conforme a las exigencias del artículo 21 de la Convención Americana, “se debe tomar como referencia el valor comercial del bien objeto de la expropiación anterior a la declaratoria de utilidad pública de este, y atendiendo el justo equilibrio entre el interés general y el interés particular”. De acuerdo con el párrafo 96 de la Sentencia de fondo, dicha indemnización deberá realizarse de manera adecuada, pronta y efectiva.
63. Primeramente, la Corte observa las diferentes ponderaciones de avalúos del bien expropiado (supra párrs. 44, 46, 47, 49, 51 y 52), consistentes en: a) consignación del Municipio al momento de la presentación de la demanda de expropiación -de acuerdo al valor catastral- por (...) Sucres a favor de la víctima; b) el perito Vicente Domínguez Zambrano, en el fuero interno, fijó el avalúo de (...) -incluyendo el bosque de eucaliptos-; c) el perito Manuel Silva Vásconez, en el fuero interno, fijó el avalúo en (...) -incluyendo el bosque de eucaliptos-, y estimó un cálculo al año 1996 en (...); e) el Juzgado Noveno fijó en su sentencia de 3 de abril de 2009, la cantidad de (...) como valor del predio expropiado; f) el perito Gutiérrez Castillo fijó el avalúo por (...); g) la perito Jakeline Jaramillo Barcia fijó el precio en (...); h) el perito Rodrigo Borja fijó el avalúo del bosque de eucaliptos en (...), e i) el perito Gonzalo Estupiñán Narváez fijó el avalúo en (...).
64. De los peritajes antes señalados se desprende que estos parten en su mayoría de una comparación de los precios comerciales de lotes urbanizados cercanos a la zona y luego efectúan ajustes considerando los distintos factores del predio. Por otro lado, se puede notar que el perito Estupiñán Narváez parte de un valor rural de dedicación agrícola en un área rural cercana y lo ajusta para ubicarlo en una zona de Quito, basándose en los precios comerciales de una y otra zona.
65. Al respecto, el Tribunal observa que las diferencias relevantes entre los avalúos propuestos para la determinación de la justa indemnización tienen su origen en un desacuerdo entre las partes en lo relativo a la naturaleza jurídica del terreno y en particular las limitaciones jurídicas al uso del bien impuesto por la reglamentación de la Municipalidad de Quito, desacuerdo que repercute en los métodos de cálculo usados para la evaluación del bien.
66. Las partes aducen dos métodos diferentes de evaluación del terreno objeto de la expropiación. Para fijar el valor comercial de este, los representantes alegaron la “vocación urbana” del predio, fundamentando sus demandas sobre peritajes que usan como valores de referencia el valor de bienes urbanizados colindantes al terreno expropiado, prevaleciendo como criterio de evaluación la ubicación del terreno. Por su parte, el Estado consideró que resulta ilógico equiparar el valor del bien expropiado y el valor comercial en los terrenos aledaños. Añadió que por tratarse de un “predio rústico” sin posibilidad de implantar edificaciones, los criterios de valoración de inmuebles rurales pueden aplicarse tal como la rentabilidad agropecuaria, la ubicación y la calidad del suelo expropiado. Además, el terreno se encuentra dentro de una zona de protección ecológica y de recreación, cuyo uso y ocupación es limitado y totalmente restringido a las necesidades del Parque Metropolitano. De esta manera, si bien el Estado toma en cuenta la ubicación del terreno expropiado como criterio para fijar la justa indemnización, hace prevalecer las limitaciones jurídicas al uso del bien impuesto por la reglamentación de la Municipalidad de Quito.
67. Esta Corte nota que la determinación del avalúo de un predio objeto de expropiación por razones ambientales puede depender de varios elementos y no es siempre adecuado evaluarlo en comparación con bienes en el mercado que no presenten las mismas características. Por lo tanto, este Tribunal estima que, para fijar el valor de un bien objeto de expropiación, se debe tomar en cuenta sus características esenciales, es decir, naturales (tales como su ubicación o sus características topográficas y ambientales) y jurídicas (tales como las limitaciones o posibilidades del uso del suelo y su vocación).
68. En relación con las características naturales del predio, la Corte observa que Vicente Domínguez Zambrano en su dictamen y su ampliación, señaló además que “el predio no serviría para urbanizarse debido al impedimento y resolución municipal, mas no por las condiciones de factibilidad, consolidación del suelo y muchas otras características físicas, topográficas, paisajísticas y muchas otras condiciones, que lo hacen de privilegiada atracción y requerimiento”. Asimismo, indicó que el predio “no es urbanizable, es rústico, por el que atraviesan dos líneas de transmisión eléctrica de alta tensión […] que si fuera destinado a urbanización afectarían para la realización de edificaciones más no como espacios verdes y de jardinería”. El perito Manuel Silva Vasconez hizo referencia a que de acuerdo a la hoja catastral del terreno “es de forma irregular, con una topografía variable y pendiente moderada en el sentido Este Oeste; no cuenta con obras de infraestructura, ni servicios, se localiza con frente a las [u]rbanizaciones que se han desarrollado en el sector”. El perito Gonzalo Estupiñán Narváez expresó que “por su ubicación en la periferia de la ciudad o dentro de las zonas urbanas no resulta adecuado establecer un valor netamente rural, razón por la cual es necesario determinar un método que también considere su localización urbana”. El informe pericial rendido por Jakeline Jaramillo refirió que esta propiedad posee excelentes atributos y enfatizó en su vocación urbana debido a las condiciones específicas de localización, infraestructura y servicios en el área, sus condiciones físicas de suave relieve y paisajísticas que podrían ser objeto de otros usos urbanos. Asimismo, describió que se encuentra atravesado por 2 líneas de alta tensión que determinan un área de afectación y de retiro obligatorio. La Corte nota también que el perito Edgar Neira Orellana manifestó que “el recargo al solar no edificado [impuesto a la víctima] no tiene sentido sobre predios que se encuentran en zonas rurales destinados a la explotación agrícola; tiene sentido cuando el inmueble está ubicado dentro de los perímetros urbanos y castiga la falta de edificación o estimula la edificación dentro de un determinado Municipio”.
69. En relación con las características jurídicas del bien, la Corte considera que uno de los factores que otorgan valor a un predio es su posible uso, vocación y su edificabilidad, por lo que se debe establecer, para efectos de evaluación en el presente caso, y entre otros criterios, las limitaciones jurídicas al uso de suelo que fueron impuestas al terreno expropiado antes de la declaración de utilidad pública.
70. Al respecto, este Tribunal observa que distintos peritajes coinciden sobre la existencia de limitaciones legales al uso del terreno de la señora Salvador Chiriboga, anteriormente a la declaratoria de utilidad pública. Al respecto, en el informe pericial presentado por Vicente Domínguez Zambrano, y en su ampliación, subraya que “el predio en cuestión no servirá para urbanizarse debido al impedimento y resolución municipal”. Asimismo, el perito Gonzalo Estupiñán Narváez señala que el terreno expropiado jamás fue considerado por la planificación municipal como terreno urbano o con posibilidad de urbanización. El informe pericial rendido por la perito Jakeline Jaramillo reconoce que “[y]a desde 1980 el Municipio de Quito a través del Plan Quito definió un uso de parque de recreación urbano a la zona donde se encuentra incluida la propiedad [y que d]icho uso de suelo fue ratificado en el Reglamento Urbano de 1990 en su propuesta de Uso de Suelo y del Sistema Ambiental y Recreativo”.
71. Adicionalmente a los peritajes allegados, este Tribunal toma en cuenta las ordenanzas existentes con anterioridad a la declaratoria de utilidad pública del inmueble objeto de la expropiación, las cuales limitaron jurídicamente el uso del predio con anterioridad de dicha declaratoria. En atención a lo expuesto, la Corte nota que le fueron impuestas limitaciones jurídicas a la referida propiedad a través de los siguientes actos de autoridad:
Ordenanza Nº 2092 de 27 de enero de 1981, mediante la cual se aprobó el “Plan Quito 1980”, el cual controla, norma y racionaliza el desarrollo físico espacial de la ciudad, frente a las nuevas condiciones socio-económicas y la dinámica urbana que sobrepasó los límites previstos en otros instrumentos técnicos y jurídicos. (f.7536, prueba para mejor resolver). El Parque Metropolitano fue concebido como reserva y compensación del déficit de áreas verdes, caracterizándose por mantener una diversidad de actividades recreacionales, de servicios y preservación ecológica. Dentro de dicha área se encuentra el inmueble objeto de la expropiación (f.1146, fondo);
Informe sobre las propiedades particulares a expropiarse de 12 de abril de 1988, mediante el cual la Dirección de Avalúos y Catastros especificó las propiedades a expropiarse para consolidar el Parque Metropolitano, incluida la propiedad de los herederos de Guillermo Salvador Chiriboga, “tomando en cuenta que la Comisión de Planificación y el Concejo estudiarán en forma inmediata la delimitación del citado parque”.
Oficios No. 0911, 912 y 913 de 5 de julio de 1988, mediante los cuales la Municipalidad comunicó al “Registrador de la Propiedad” que se aprobó el Informe No. IC-88-134 de 16 de junio de 1988, “de la Comisión de Expropiaciones y Remates, declarando de utilidad pública, resolvi[endo] la expropiación y autoriz[ando] dictar el acuerdo de ocupación urgente de la totalidad del inmueble de propiedad de [entre otros,] los [herederos] de Guillermo Salvador Tobar […] afectado con las obras constantes en el referido informe”, relacionadas con la expropiación de los terrenos expropiados, necesarios para la implantación de la Planta de Tratamiento denominada “Bellavista”, contemplado dentro del Proyecto Papallacta, Parroquia de Caupicruz, sector El Batán de la ciudad de Quito. Asimismo, en el Registro de Prohibiciones de enajenar de 6 de julio de 1988, se inscribió el mencionado oficio No. 0912 del Municipio de Quito, ordenando la prohibición de najenación de la totalidad del inmueble propiedad de la señora Salvador Chiriboga.
la Ordenanza No. 2776 de 2 de junio de 1990, mediante la cual el Municipio de Quito definió los límites de la Ciudad y “se contempla al Parque Metropolitano como área de protección ecológica”, la cual está destinada a mantener el equilibrio ecológico, preservar el paisaje natural y evitar el desarrollo urbano en zonas de alto riesgo de catástrofes naturales. Dicha normativa, reconoce dos áreas de gestión, el área urbana y el área de protección ecológica, en la cual están permitidos únicamente los usos agrícolas, forestales y de conservación de la vegetación, y
la Ordenanza Nº 2818 de 19 de octubre de 1990, mediante la cual se establecieron los nuevos límites del Parque Metropolitano en Bellavista de Quito, y define el carácter metropolitano del parque teniendo como objetivo fundamental ser la reserva y compensación del déficit en las áreas urbanas consolidadas, con diversidad de actividades recreacionales, de servicios y de preservación ecológica.
72. Este Tribunal observa que, de conformidad con los mencionados actos de autoridad, anteriores a la declaratoria de utilidad pública, el predio objeto de la expropiación perteneciente a la señora María Salvador Chiriboga se encontraba limitado en su uso y goce, y restringidas sus posibilidades de edificación y de enajenación. En consecuencia, el valor del terreno se vio afectado en cuanto a su potencial comercial.
73. La Corte concluye que, de acuerdo a las características esenciales del terreno, así como el acervo probatorio, se puede desprender que se trata de un predio rústico, en cuanto a la ausencia de edificaciones y algunas afectaciones del terreno, con características particulares debido a su localización urbana, al cual le fueron impuestas limitaciones a su uso y goce con la finalidad de alcanzar beneficios ambientales, ecológicos y recreativos, los cuales contribuyen a la preservación de los recursos naturales en beneficio de la sociedad, siendo todo ello valorado para fijar su justo precio. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte observa que el Estado continuó cobrando impuestos sobre el inmueble objeto de la expropiación por falta de edificación, siendo que ya le había impuesto limitaciones para ello, lo cual será abordado en el apartado correspondiente.
74. Respecto del bosque de eucaliptos, la Corte observa los peritajes presentados al respecto (supra párrs. 46 y 51). Especialmente valorará el peritaje rendido por Rodrigo Borja, en el cual se basan los representantes para establecer sus pretensiones y mismo que no fue objetado por el Estado. En consideración de lo anterior y del acervo probatorio, la Corte encuentra que, por un lado, no se desprende la fecha en que el bosque fue cultivado ni su destino. Sin embargo, es claro que dicha plantación forestal tenía un cierto potencial comercial, ya que ésta implicó una inversión importante que consistió en la siembra de 47.314 árboles con una extensión de 577.000 m2, lo cual se evidencia, dado que las especies encontradas en la propiedad de María Salvador Chiriboga no son nativas. Al respecto, el Plan Maestro del Municipio de Quito de diciembre 1994 señala que el Municipio había establecido un “programa de sustitución de eucaliptos por especies nativas, con el fin de convertirlas en verdaderos jardines botánicos silvestres”. Por otro lado, la Corte entiende que las restricciones impuestas a la propiedad al declararla una zona ecológica, limitaron la explotación comercial de dicho bosque. Por tanto, el Tribunal tomará esta plantación como una mejora al predio, lo cual será prudentemente valorado junto con el acervo probatorio e incluido en el monto total de la indemnización.
Valoración del justo equilibrio entre el interés general y particular
75. En los casos en los que existe una colisión entre derechos, el Tribunal ha aplicado criterios de proporcionalidad para ponderar las restricciones y las consecuencias que podrían traer consigo éstas. El Tribunal estableció que en “el caso de una expropiación, dicha restricción demanda el cumplimiento y fiel ejercicio de requerimientos o exigencias que ya se encuentran consagradas en el artículo 21.2 de la Convención”, a saber: “el pago de una indemnización justa, por razones de utilidad pública o interés social y en los casos y según las formas establecidas en la ley”, los cuales fueron analizados en la Sentencia de fondo.
76. Respecto a la justa indemnización, la Corte estableció en su Sentencia de 6 de mayo de 2008 que, en casos de expropiación, además de tomar como elemento de referencia el valor comercial del bien objeto de la expropiación anterior a la declaratoria de utilidad pública, se debe atender “el justo equilibrio entre el interés general y el interés particular”. Así, el Tribunal refirió que “a fin de que el Estado pueda satisfacer legítimamente un interés social y encontrar [dicho] justo equilibrio […,] debe utilizar los medios proporcionales a fin de vulnerar en la menor medida el derecho a la propiedad de la persona objeto de la restricción”. Para ello, resulta indispensable observar las “justas exigencias” de una “sociedad democrática”, valorar los distintos intereses en juego y las necesidades de preservar el objeto y fin de la Convención. Todo ello será ponderado al momento de fijar el valor del bien como justa indemnización, en particular respecto de bienes que tienen un carácter ambiental.
77. Al respecto, el Tribunal recuerda que en su Sentencia de fondo indicó que la privación del derecho de propiedad por parte del Estado se fundó en razones de utilidad pública y de interés social, y destacó que “un interés legítimo o general basado en la protección del medio ambiente, como se observa en el presente caso, representa una causa de utilidad pública legítima”. Sin embargo, el Estado “no respetó los requerimientos necesarios para restringir el derecho a la propiedad acogidos en los principios generales del derecho internacional y explícitamente señalados en la Convención Americana”. Asimismo, “el Estado incumplió con las formas establecidas en la ley al vulnerar la protección y garantías judiciales, ya que los recursos interpuestos han excedido para su resolución el plazo razonable y han carecido de efectividad. Lo anterior ha privado indefinidamente a la víctima de su bien, así como del pago de una justa indemnización, lo que ha ocasionado una incertidumbre tanto jurídica como fáctica, la cual ha derivado en cargas excesivas impuestas a la misma, convirtiendo a dicha expropiación en arbitraria”. En consecuencia, la Corte declaró responsable al Estado de la violación de los artículos 21.2 de la Convención, en relación con los derechos establecidos en los artículos 8.1 y 25.1 de ese tratado, en perjuicio de la víctima.
78. Adicionalmente, la Corte observa que según la prueba aportada, el terreno ha pertenecido a la familia de María Salvador Chiriboga desde 1935 y a ella como propietaria a partir de 1967. Además, la señora Salvador Chiriboga, en su declaración rendida ante esta Corte, manifestó que el terreno había sido adquirido por su padre Guillermo Salvador Chiriboga con “mucho sacrificio y mucha deuda”, con el objetivo de “dejársela a sus nietos”. Su padre además “regaló [al Municipio] la Plaza Bernal Casa” y vendió otros lotes a “precios muy insignificantes” para gente de escasos recursos. Además, ha quedado evidenciado que, luego de 19 años de la declaratoria de utilidad pública y hasta la fecha, la víctima no ha recibido indemnización alguna por concepto de la expropiación de su predio, y por el contrario, el Estado siguió cobrando impuestos y multas por la falta de edificación respecto de dicho inmueble (ínfra párr. 114).
79. Por otra parte, la Corte nota que el Parque Metropolitano de Quito es un área de recreación y protección ecológica de gran importancia para una ciudad con alta densidad de población, el cual representa más del 55% de las áreas verdes de la ciudad. Es considerado “el pulmón principal de la ciudad”, ya que mantiene el equilibrio del ecosistema con un gran valor en cuanto a flora y fauna silvestres. Asimismo, en la actualidad es la mayor reserva de “bosque manejado como parque urbano en el país”. A su vez, cabe destacar que el predio objeto de la expropiación representa el 11% de la totalidad de la superficie del parque. Todo ello debe ser debidamente valorado.
Determinación y pago de la justa indemnización
80. En razón de lo expuesto, y de conformidad con lo establecido en el párrafo 98 de la Sentencia de fondo, la Corte determinará “el valor comercial del bien expropiado anterior a la declaración de utilidad pública[,] y atendiendo el justo equilibrio entre el interés general y el interés particular”.
81. En consideración de las pretensiones de reparaciones, la Corte valoró en su conjunto la prueba aportada por las partes, y la elaboración y conclusiones de los diversos peritajes, los cuales son diferentes e inclusive discrepantes. En todos ellos existen elementos útiles, aunque ninguno es determinante por sí mismo en forma integral. Por ello, el Tribunal considera esas opiniones como elementos para configurar los criterios establecidos en la presente Sentencia.
82. En cuanto a las características esenciales del terreno, la Corte encuentra que el predio es rústico con características particulares debido a su localización urbana (supra párr. 73), el cual tenía una serie de limitaciones jurídicas con anterioridad a la declaratoria de utilidad pública. Al efecto, las Ordenanzas No. 2092 de 1981, y No. 2676 y No. 2818 de 1990 definieron desde dichas fechas ciertas áreas como parte del parque Metropolitano de Quito, así como otras áreas de protección ecológica, en donde solo estarían permitidos los usos agrícolas, forestales y de conservación de la vegetación natural. Debido a dicha reglamentación como de otros actos administrativos el predio no podía ser urbanizado, ni edificado ni transferirse con ese propósito (supra párr.71), ya que las limitaciones establecidas lo convirtieron en un inmueble destinado a la protección del medio ambiente. En razón de esto, cuando se emitió la declaratoria de utilidad pública el 13 de mayo de 1991, el predio ya contaba con las limitaciones jurídicas de uso, y por consiguiente, su valor comercial había disminuido.
83. Adicionalmente, en la Sentencia de fondo la Corte estableció la existencia del interés legítimo de la expropiación basado en las razones de utilidad pública con fundamento en la protección del medio ambiente, lo cual resulta en el beneficio social que genera el Parque Metropolitano, que es de vital importancia para la ciudad de Quito, y el predio expropiado representa un gran aporte no sólo para el parque en sí, sino para toda la sociedad y el medio ambiente en general (supra párr. 73). Sin embargo, el Estado incumplió con el pago requerido por el artículo 21.2 de la Convención y los criterios de plazos razonables en perjuicio de la víctima.
84. Por tanto, de acuerdo a las pretensiones de las partes, las restricciones jurídicas que afectan el predio, las cuales impactaron sobre su valor, puesto que el inmueble objeto de la expropiación ha sido destinado a la protección ambiental y recreación, lo cual es de gran relevancia e interés público para la ciudad de Quito (supra párr. 79), en atención al justo equilibrio entre el interés público y el interés particular, la Corte, de acuerdo a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y equidad, fija la suma de (...) por concepto de justa indemnización en sede internacional, la cual incluye el valor del inmueble expropiado y sus accesorios.
85. La Corte determinará la procedencia de los intereses en el apartado referente al daño material de esta Sentencia (infra párrs. 91 a 101). Asimismo, con el fin de lograr que el pago sea pronto y efectivo, el Estado deberá liquidar los montos adeudados de conformidad con lo establecido en el apartado de Modalidades de pago referente al daño material de este Fallo (infra párrs. 102 y 103).
C) INDEMNIZACIONES
Daño material
93. La Corte reitera que, a la fecha, el proceso de expropiación aún se encuentra en trámite ante la jurisdicción interna, después de más de catorce años de haberse iniciado y se encuentra pendiente el pago de la justa indemnización, pese a que la señora María Salvador Chiriboga se ha visto desposeída de su propiedad. Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado que las medidas empleadas combinadas con la duración excesiva de la actuación judicial coloca a los peticionarios en una larga situación de incertidumbre, lo que agrava los efectos perjudiciales de estas medidas, por lo que éstos han tenido que soportar una carga especial que rompe con el justo equilibrio entre las exigencias del interés general y la salvaguarda del derecho al respeto de los bienes, en casos como éste, la Corte Europea ha ordenado el pago de intereses calculados sobre la base de una tasa legal.
94. Esta Corte observa que otros tribunales internacionales, en casos de expropiación, han determinado el pago de intereses simples o compuestos para reparar el daño causado. Es así como el Tribunal Europeo, en casos de expropiación, ha resuelto fijar un interés simple, mientras que los tribunales de arbitraje en materia de inversión, desde un enfoque comercial, reconocen que en varias circunstancias se justifica el otorgamiento de un interés compuesto, con el fin de compensar de manera integral las pérdidas sufridas y otorgar una protección adicional a los inversionistas extranjeros en el contexto global.
95. Además, la Corte observa que en la Ley Orgánica del Régimen Municipal vigente, aprobada el 5 de diciembre de 2005, en el artículo 244 establece que en casos de expropiación, además del precio establecido convencional o judicialmente, se abonará al propietario un cinco por ciento como precio de afectación. 96. Por otra parte, cabe señalar que también en el Código Civil ecuatoriano vigente, aprobado el 12 de julio de 2005, en los artículos 1573 y 1575 se establecen reglas sobre indemnización de perjuicios por mora y, en el caso de que la obligación consista en pagar una cantidad de dinero, se disponen pautas sobre el cobro de intereses. Lo anterior indica que, de acuerdo a la legislación interna del Ecuador, es posible la fijación de intereses por la falta de cumplimiento de obligaciones.
97. En el presente caso, el Estado debió realizar, como lo establece el artículo 21 de la Convención, el pago de la justa indemnización, la cual debía efectuarse de manera pronta, como se indicó en la Sentencia de fondo. Sin embargo, esto no ocurrió y derivó en la violación de los artículos 21.2, 8.1 y 25.1 de la Convención. Es deber del Estado respetar y garantizar la protección del derecho a la propiedad privada, el cual en el caso sub judice ha sido examinado por la Corte desde la perspectiva de un derecho humano, a la luz del objeto y fin de la Convención Americana, y no en consideración de intereses comerciales o de inversión que es propio de tribunales de otra índole.
98. Los representantes alegaron la tasa Libor para el cálculo de los intereses y el Estado no se opuso específicamente al uso de esa tasa como referencia. En aras de satisfacer el propósito de que se cumpla con la justa indemnización y con el pago de los intereses correspondientes es necesario determinar éstos últimos, para evitar que su fijación sea sometida a otro trámite interno que dilataría su pago. Dado lo expuesto y debido a que no existe controversia entre la partes para aplicar dicha tasa, así como por considerarla razonable al caso concreto, esta Corte estima oportuno aplicar en el presente caso la tasa Libor para realizar el cálculo de los intereses respectivos. Además, este Tribunal considera inaplicable un interés compuesto, dada la naturaleza del presente caso.
99. En consecuencia, la Corte establece que el interés que es debido cubrir por la falta de pago oportuno por parte del Estado, debe calcularse con base en un interés simple, aplicando la tasa Libor como referencia, sobre el monto de la justa indemnización que fijó este Tribunal (supra párr. 84).
100. Ahora bien, en lo que se refiere a la fecha a partir de la cual debe contarse los intereses, los representantes y el Estado discrepan en cuanto a este punto (supra párrs. 87 y 90). Al respecto, este Tribunal observa que en el presente caso, si bien la declaración de utilidad pública es de 13 de mayo de 1991, fue hasta el año 1997 que se dio la desposesión de dicho inmueble. Asimismo, la Corte estableció en su Sentencia de fondo que la ocupación de la propiedad de la señora Salvador Chiriboga por parte del Municipio de Quito ocurrió entre los días 7 y 10 de julio de 1997. Dado que es a partir de esa fecha que la víctima perdió el goce efectivo de la posesión del inmueble, este Tribunal considera adecuado establecer que a partir del 7 de julio de 1997 se debe efectuar el cálculo de los intereses correspondientes.
101. Esta Corte concluye que el Estado debe pagar a la víctima los intereses simples devengados de acuerdo a la tasa Libor sobre el monto de la justa indemnización a partir de julio de 1997 hasta febrero de 2011, cuyo monto asciende a (...).
Modalidades de Pago de la justa indemnización e intereses
102. El Estado debe realizar el pago, en dinero efectivo, del capital adeudado, que incluye la justa indemnización y los intereses (supra párrs. 84 y 101) en cinco tractos equivalentes, en el período de cinco años, estableciendo los días 30 de marzo de cada año como fecha de pago, a saber: el primer pago, el 30 de marzo de 2012, el segundo pago el 30 de marzo de 2013, el tercer pago el 30 de marzo de 2014, el cuarto pago el 30 de marzo de 2015, y el quinto pago el 30 de marzo de 2016.
103. En caso de que el Estado incumpla con el pago de la cuota correspondiente en las fechas establecidas en la presente Sentencia, deberá pagar un interés sobre esta cuota, de acuerdo al interés simple bancario moratorio en Ecuador, hasta la fecha en que se realice efectivamente el pago.
104. El monto consignado por el Estado al momento de presentar la demanda de expropiación en la jurisdicción interna (supra párr. 63) deberá ser reintegrado al Estado cuándo éste realice el pago de la primera cuota señalada anteriormente.
Daño inmaterial
111. La Corte retoma lo establecido en la Sentencia de fondo, en el sentido de que la señora Salvador Chiriboga se encuentra en un estado de incertidumbre jurídica como resultado de la demora en los procesos, ya que no ha podido ejercer efectivamente su derecho a la propiedad, la cual se encuentra ocupada por el Municipio de Quito desde hace más de una década, sin que se haya definido a quien corresponde la titularidad del predio. Se ha generado una denegación de justicia por no haberse emitido un fallo definitivo que determine el monto de la justa indemnización del inmueble, que hizo que el procedimiento expropiatorio no sea efectivo y resulte arbitrario. Dicha situación persiste hasta hoy y ha producido una carga desproporcionada en perjuicio de la víctima, en detrimento del justo equilibrio.
112. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido reiteradamente que una sentencia constituye per se una forma de reparación. No obstante, en consideración de lo expuesto, las circunstancias del caso sub judice, y de la violación declarada en la Sentencia de fondo del artículo 21.2 en relación con los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención y todo en relación con el artículo 1.1, en perjuicio de la víctima, esta Corte estima pertinente determinar el pago de una compensación, en equidad, por la suma de (...) a favor de la señora María Salvador Chiriboga por concepto de daño inmaterial.
D) MEDIDAS DE RESTITUCIÓN, SATISFACCIÓN Y GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN
Restitución
122. El Tribunal reitera que las cargas adicionales consistentes en el pago de impuestos y multas por solar no edificado fueron indebidamente cobradas a la señora Salvador Chiriboga y en el presente caso revelan la imposición de cargas que se consideran excesivas y desproporcionadas para la víctima. En ese sentido, la Corte ha declarado en situaciones específicas la existencia de cargas especialmente gravosas para el patrimonio de una persona. Si bien el Estado emitió la Resolución del Concejo Metropolitano de Quito No. C 0704 aprobada el 27 de septiembre de 2007, la cual fue modificada por el Concejo Metropolitano de Quito, en sesión pública ordinaria celebrada el 24 de octubre de 2007 (supra nota 161), con el fin de disponer la devolución de lo cobrado por el Municipio de Quito así como los intereses, a la fecha de la presente Sentencia no se ha concretado.
123. La Resolución emitida por el Concejo Metropolitano de Quito No. C 0704 resolvió devolver los valores cancelados por impuestos prediales, adicionales y otros tributos a partir de 1995 y por concepto de recargo por solar no edificado a la víctima a partir de 2001, así como la devolución de los intereses generados, de acuerdo a la modificación realizada por el Concejo Metropolitano de Quito, en sesión pública ordinaria celebrada el 24 de octubre de 2007. En atención a las fechas fijadas en la referida resolución, siendo el año 1995 como fecha en que se llevó a cabo la modificación de la declaratoria de utilidad pública y su notificación, y dado que los representantes presentaron diversos comprobantes, entre los cuales, remitieron por concepto de tributos los correspondientes a los años 1995 a 2005 y 2007, así como por concepto de multas los correspondientes a los años 2000 a 2005 y 2007, esta Corte considera que los impuestos y multas deberán ser devueltos a partir de 1995, según fueron demostrados los pagos realizados por esos conceptos de acuerdo con los comprobantes aportados.
124. De acuerdo a lo anterior, el monto cobrado por impuestos y multas asciende a (...). Dado que el Estado reconoció el pago de intereses, sin especificar su tipo, este Tribunal estima que sobre el referido monto se aplique un interés simple con base en la tasa Libor desde el año 1995 al mes de febrero de 2011, lo cual resulta en la suma de (...). En consecuencia, la Corte considera que el Estado deberá devolver a la señora María Salvador Chiriboga, en dinero efectivo, la cantidad total de (...) por concepto de impuestos y multas indebidamente cobrados, y los intereses correspondientes, en el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación de la presente Sentencia.
Satisfacción
127. Como lo ha dispuesto esta Corte en otros casos a título de medida de satisfacción, el Estado deberá publicar en el Diario Oficial, por una sola vez, los párrafos de 1 a 12, 44 a 46, 54, 60, 63, 65, 69 a 91, 95 a 100, 103 a 118, 123, 124, 129, 133 y 134 de la Sentencia emitida el 6 de mayo de 2008 y los párrafos 2, 3, 32 a 36, 44 a 85, 93 a 104, 111, 112, 122 a 124, 127, 129, 131, 141, de la presente Sentencia, todos ellos incluyendo los nombres de cada capítulo y el apartado respectivo –sin las notas al pie de página ni las cantidades económicas otorgadas-, así como los puntos resolutivos de ambas Sentencias, y en otro diario de amplia circulación nacional el resumen oficial elaborado por la Corte que incluye lo pertinente de la Sentencia de fondo como de la presente Sentencia. Para estas publicaciones se fija el plazo de seis meses, a partir de la notificación de este Fallo.
Solicitud de acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional
129. La Corte ha ordenado la realización de actos de reconocimiento público de responsabilidad internacional como garantía de no repetición de los hechos, generalmente, aunque no exclusivamente, con el objeto de reparar violaciones a los derechos a la vida, a la integridad y libertad personales. El Tribunal no estima que dicha medida resulte necesaria para reparar las violaciones constatadas en el presente caso, ya que emisión de la Sentencia de 6 de mayo de 2008 y la presente Sentencia y su publicación constituyen por sí mismas importantes medidas de reparación.
Garantías de no repetición
Solicitud de medidas de capacitación para funcionarios administrativos y judiciales
131. Al respecto, en la Sentencia de fondo se estableció que la normativa interna, a saber, constitucional, procesal civil, procesal contencioso administrativo y procedimental administrativo aplicada al presente caso, se ajusta a la Convención Americana, y no se demostró que las violaciones y circunstancias evidenciadas en el caso sub judice configuren una problemática generalizada en la sustanciación de este tipo de juicios en el Ecuador. Por lo tanto, el Tribunal decidió que “no puede concluir que el Estado haya incumplido el artículo 2 de la Convención Americana”. En consecuencia, por los motivos antes señalados, esta Corte estima que no corresponde ordenar las medidas de capacitación solicitadas.
E) COSTAS Y GASTOS
141. En razón de lo anterior, y haciendo una apreciación prudente del alcance específico de las costas y gastos, tomando en cuenta no sólo la comprobación de estos y las circunstancias del caso concreto, sino también la naturaleza de la jurisdicción internacional de protección de derechos humanos, el Tribunal estima en equidad que el Estado debe reintegrar la cantidad de (...) a la señora María Salvador Chiriboga, quien entregará la cantidad que corresponda a sus representantes, para compensar las costas y los gastos realizados ante las autoridades de la jurisdicción interna, así como los generados en el curso del proceso ante el sistema interamericano. El Estado deberá efectuar el pago por concepto de costas y gastos dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación de la presente Sentencia. En el procedimiento de supervisión de cumplimiento de la presente Sentencia, el Tribunal podrá disponer el reembolso por parte del Estado a las víctimas o sus representantes de los gastos razonables debidamente comprobados.
R. O. 623 de 20 de enero del 2012. Segundo Suplemento.
